促进长三角一体化高质量发展的税收政策研究

  一、长三角一体化与高质量发展间的内在关系

  (一)高质量发展是长三角一体化的根本要求

  我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,这是中国特色社会主义进入新时代的基本特征,也是推进我国经济持续健康发展的必然要求。突如其来的新冠肺炎疫情虽然对我国宏观经济造成了一定的冲击,但经济运行的基本面和总体方向没有改变,高质量发展的目标定位没有改变。长三角地区是我国经济发展最好的区域之一,但距离真正的高质量发展的要求还存在差距,如区域内经济发展不平衡,产业结构布局不够合理,基础设施、生态环境、公共服务水平尚待改进等。将长三角一体化发展上升为国家战略,并将其发展战略定位为“一极三区一高地”,就是要在更高起点上推动长三角一体化更高质量的发展。通过一体化的高质量发展,深入推进实施区域协调的发展战略,探索一体化发展的最优路径;统筹发挥区域内各地区比较优势,增强长三角地区的整体实力;逐步提升长三角地区在世界经济格局中的能级和水平,促进我国参与全球合作和竞争。真正把长三角打造为引领全国高质量发展的样板区和区域一体化发展的示范区,同时也为全国高质量发展提供动力源和牵引力。

  (二)高质量发展是长三角一体化发展的基本路径

  高质量发展关键要看是否使创新成为第一发展动力,是否使协调成为内生发展特点,是否使绿色成为普遍发展形态,是否使开放成为发展必由之路,是否使共享成为根本发展目标。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念不仅是我国经济高质量发展的基本特征,同时也成为长三角一体化发展的基本路径。一是坚持创新共建。长三角地区是我国产学研一体化程度最高的地区之一,但与一些发达国家的代表性城市群相比,长三角地区仍然在核心技术、人才流动、产学研结合等方面存在不足,需要通过打造区域创新共同体,共同完成技术创新体系的协同推进。二是坚持协调共进。长三角地区中的上海市发展遥遥领先,但其“龙头”的扩散效应不足;江苏省的苏北地区以及安徽省都还存在着发展不平衡的问题,需要着眼于一盘棋的整体谋划,推动跨界区域合作,实现分工合理、优势互补、各具特色的协调发展格局。三是坚持绿色共保。长三角地区工业发达使得区域生态环境相对脆弱,能耗、废水废物排放相对较高,需要持续推进生态环境的共保联治,探索绿色生态下的经济发展新模式。四是坚持开放共赢。在新一轮开放发展的大环境下,长三角地区作为承接国内外发展的重要区域,需要适宜国际交流、联系的环境。五是坚持民生共享。经济发展的最终目的是保障和改善民生,长三角地区高质量发展就是要通过增加高质量的公共服务供给,使生活在此的居民有更多的获得感和幸福感,实现人的发展和人民的共同富裕。

  二、税收政策促进长三角一体化高质量发展的着力点分析

  (一)税收政策作为国家宏观经济调控的重要手段,主要通过弥补市场失灵、分担风险和不确定性助力长三角地区创新发展

  多年来,我国一直致力于建设创新型国家,完善科技创新体制机制,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。在新型创新体系的构建过程中,尽管我国各类主体的创新能力和水平在不断提高,但许多关键性核心技术受制于人,如果不把创新作为第一动力,在未来的全球竞争中将处于不利之地。然而,创新活动往往风险较高且收益不确定,正外部经济效应较强,容易引发“搭便车”现象,从而导致企业创新发展积极性不足。税收通过弥补市场失灵、分担风险和不确定性助力创新发展。在税收政策中融入各种激励创新发展的政策要素,并以税收政策直接或间接的传导机制激励企业的创新行为。

  (二)税收政策作为收入分配政策的重要方面,主要通过价格传导机制推动长三角地区协调发展

  税收政策作为收入分配政策的重要方面,主要通过价格传导机制影响经济运行。通过税收优惠政策,可以调节市场的需求与供给,发挥政策定向调节作用。税收的调节作用,并辅之相关制度和政策的完善,可以合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系,保护合法收入,增加低收入者收入,扩大中等收入群体,调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入,进而促进城乡融合发展和区域协调发展。

  (三)税收政策作为影响企业经济效益的重要变量,主要通过矫正经济行为的负外部性引领长三角地区绿色发展

  绿色发展是当今世界潮流,是经济社会可持续发展的内在要求,更是新时代我国人民对美好生活的迫切需要。目前我国面临的生态环境问题的根源在于其具有较强的负外部性,而解决负外部性的最优方式之一就是通过税收的课征使外部成本内部化,消除私人成本、收益与社会成本、收益之间的不一致,通过在经济中嵌入“绿色税楔子”,发挥税收替代效应与收入效应的联动机制,引领绿色发展。

  (四)税收政策作为国际间合作交流的重要桥梁,主要通过营造开放互利的营商环境扩大长三角地区开放发展

  税收政策特别是国际税收政策在促进开放发展方面大有可为,可通过建立与更多国家和地区间的税收协定网络,完善和优化境外税收抵免规则,鼓励企业“走出去”;还可通过制定与国家经济发展战略相容、与国际税收秩序相称的税收优惠政策努力把外资“引进来”,从而发挥税收政策的沟通桥梁作用。

  (五)税收政策作为促进经济社会全面发展的重要途径,主要通过保障和改善民生落实长三角地区共享发展

  共享发展的核心是民生问题,是为了增进人民福祉、促进人的全面发展。因此,必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,保障群众基本生活。税收政策在落实共享发展方面应以保障和改善民生为归宿,尽量消除对民生的负面影响。短期内,可以通过诸如改革个人所得税扣除项目、降低社会保险费缴费比例等措施立竿见影地发挥功效;长期看,应促进经济与社会的全面协调发展,通过顶层设计将共享发展理念嵌入到整个税制设计体系中,真正让改革红利公平惠及全体人民。

  三、促进长三角一体化高质量发展的税收政策建议

  (一)完善税收政策助力长三角创新发展

  长三角地区科技创新资源丰富,科技向产业转化经验丰富,在科技创新发展领域推动长三角一体化高质量发展具有良好的基础。下一步,应通过一些先行先试的税收优惠政策进一步提升长三角整体创新能力,支撑其成为全球科技创新的中心。

  1.完善创业投资的税收优惠政策。经济转型依靠创新驱动,而创新离不开资金支持。我国企业所得税对创业投资采用所得抵扣政策,对创业投资企业和天使投资个人投资于符合条件的科技型企业,可以按照投资额的70%在股权投资满2年的当年抵扣相应的应纳税所得额,且不断扩充创投主体的范围,形成了普惠性的创投激励机制,有利于为企业创新发展提供稳固的资金支持。但由于税制设计自身的问题,天使投资个人一旦出现投资损失,无法抵扣投资所得或综合所得,且天使投资个人从非上市的创投企业分得的股息红利无法享受差别化股息红利的税收优惠待遇。因此,本文建议在长三角地区试点实施天使投资个人股权投资损失抵扣股权投资所得,当期不足抵扣可无限期结转抵扣的税收政策。另外,建议对天使投资个人取得的非上市公司股息红利实行差别化征税待遇,提高个人投资者创业投资的积极性,帮助企业获得科技创新所需的资金。

  2.健全研发费用加计扣除政策。研发是创新的重要方式和载体,各国政府均通过财税政策给予研发活动鼓励与扶持。我国企业所得税采用税基式优惠方式,对符合条件的新技术、新产品、新工艺研究开发费用按50%加计扣除。近年来,为进一步扩大研发费用加计扣除的政策效果,支持创新驱动发展战略,研发费用加计扣除的比例提高到75%。然而,研发活动的不确定性可能造成企业较长时间内并没有进入获利年度,较高的加计扣除只能通过增加企业亏损向以后年度限期结转扣除。另外,研发费用加计扣除还会受到企业所得税税率的影响,对不同性质企业的税收激励效果存在差异。短期内,本文建议先在长三角地区先行试点研发费用加计扣除形成的亏损向前结转退税政策,赋予企业更多可灵活支配的资金以不断投入研发;长期看,建议将我国研发费用加计扣除方式调整为税收抵免方式,直接对符合条件的研发费用按一定的抵免比率计算得到抵免额,从应缴纳的企业所得税税额中扣除,对于当期不用缴税的企业,可以无限期结转抵免研发费用,以消除税率差异对扣除效果的影响,提高研发活动的税收激励效果。

  3.调整股权激励税收政策。高质量的科技人才是创新发展的根本保障,长三角地区作为高层次人才的聚集地,在吸引人才进入、促进人才流动、激励人才干事等方面应发挥带头作用。许多长三角地区的企业通过股权激励计划吸引和留住优质科研人员,并促进科技成果的转化。现行个人所得税对股权激励按照实施主体的不同实行差异化税收待遇,对于上市公司的股权激励,激励对象需要将股权激励的行权差价在行权环节按照“工资、薪金所得”纳税;而对于非上市公司的股权激励,激励对象则可以将行权环节的所得递延至转让环节,按照“财产转让所得”纳税。对此,建议统一上市公司与非上市公司股权激励的税收待遇,允许将纳税环节递延至转让环节,比照限售股的税收征管方式,按照“财产转让所得”课税,缓解纳税人的资金压力,增强科技人员的获得感,激发职务科技成果转化的积极性。

  (二)完善税收政策推动长三角协调发展

  均等、平衡是协调发展追求的目标和方向。在推进长三角区域协调发展过程中,可以通过税制结构的科学优化、税收优惠的清理规范引导要素公平合理流动,促进产业合理布局,防止不正当的税收竞争。

  1.优化税制结构。我国目前税制结构仍以间接税为主,且税源集中于生产经营环节,以生产经营产生的收入作为课税对象,主要由企业作为纳税人。虽然从理论上说间接税税负可以转嫁,但却构成对企业资金的占用,在基于同等收入总额的前提下,利润获取能力的高低直接决定着企业的税负差异和税负感受,经济欠发达地区相对于经济发达地区的间接税税负重。而直接税中的企业所得税以反映企业综合盈利能力的“所得”作为课税对象,在区域经济差异客观存在的情况下,能更好地发挥协调作用,保证企业税收能力与税负承担的一致性。

  2.完善地方税体系。一方面是加速消费税改革,按照“先由生产转零售,再由中央转地方”的实施步骤,将生产地税源转向为消费地税源,促进地方政府为吸引消费、增加地方政府收入而努力改善公共配套措施,营造良好的消费环境,从而推进公共服务的均等化,促进区域间的协调化。另一方面是稳妥推进房地产税立法。房地产税作为一种财产税,其立法根本目的是调节财富分配、促进社会公平,由于计税依据为房地产的评估价值,而这一价值与房地产坐落地的经济社会发展水平直接相关,因此开征房地产税可以有效增进区域间协调。

  3.清理区域性优惠政策。进一步清理区域性税收优惠政策,下决心破除地方利益的藩篱,坚决制止“税收洼地”对公平竞争和协调发展所带来的伤害。同时,税收优惠政策需要调整方向,以针对性的产业优惠和行业优惠为主,旨在鼓励区域间产业结构的调整,发挥经济发达地区高新技术产业的带动示范效应,推动经济欠发达地区基础产业的跨越式发展。

  (三)完善税收政策引领长三角绿色发展

  将长三角地区建立为绿色一体化发展示范区,是实施长三角一体化高质量发展战略的先手棋和突破口。在绿色发展方面,我国目前已经构建起以环境保护税为主,以资源税、消费税和企业所得税为辅的绿色税制体系。环境保护税的开征,确立了“污染者付费”原则,促进节能减排意识的形成,以税收法律替代行政事业性收费,极大地解决了执法刚性不足、地方政府干预等问题。资源税、消费税征税范围的逐步扩大,有效减少了环境污染和资源浪费。企业所得税的税收优惠政策促进企业综合利用资源,鼓励污染防治企业的专业化和规模化发展。

  1.在立法目的中强化绿色发展理念。资源税最初的立法目的更多的是调节资源的级差收入,对资源开发、利用过程中可能出现的环境问题缺乏制度约束;消费税的立法目的则主要在于调节消费结构、引导消费方向、抑制超前消费,对生态和环境问题关注不足。作为绿色税制的重要构成,资源税和消费税在改革进程中需要更多地强化绿色发展理念,真正发挥其绿色税制的作用。

  2.在征税范围上强化绿色发展的调整意图。现行《环境保护税法》仅对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物中的部分项目征税,征收范围过窄,造成调控缺位,应探索将挥发性有机物、二氧化碳等纳入其中。消费税虽经过多次扩围,但仍需进一步加大对高耗能、高污染类产品的调节力度,特别是一些难以回收和降解的消费品,如一次性餐具、塑料袋等,应纳入征税范围,切实引领绿色消费。

  3.在税率设置上强化绿色发展的调控效果。由于环境保护税的税额标准基本平移了排污费标准,大大低于污染治理的成本投入,矫正能力无法得到充分发挥。消费税和资源税也存在同样问题,特别是资源性产品的税率设置偏低,如实木地板、木质一次性筷子消费税税率仅为5%,油气资源的资源税税率为6%。因此,在三个税种的税率设置上,要通过科学测度、合理测算,逐步强化其调控效果,真正使绿色税制发挥应有作用。

  (四)完善税收政策扩大长三角开放发展

  以“一带一路”为统领,共建高水平开放平台、协同推进开放合作、合力打造国际一流营商环境,是长三角开放发展的基本特征,也是将长三角打造为我国对外开放新高地的根本要求。税收政策在“走出去”和“请进来”两方面可以有效促进长三角地区的双向开放。

  1.调整境外税收抵免政策,鼓励企业“走出去”。“走出去”企业较为关注的一项税收问题是在境外的已纳税款能否得以充分有效的抵免。以往的分国抵免法造成了不同国家(地区)抵免限额不能相互调剂使用,占用企业资金,为此我国已将企业境外所得抵免方法由分国抵免法改为综合抵免法,通过“不分国、不分项”的综合抵免,对同时在多个国家投资的企业统一计算抵免限额,平衡境外不同国家(地区)间的税负,增加企业可抵免税额,有效降低企业境外所得总体税收负担。虽然抵免法可以消除国际重复征税,然而由于该方法在消除重复征税能力上的局限性以及计算方法上的复杂性,增加了“走出去”企业的税收沉没成本和税收遵从成本。目前大部分发达国家均实行免税法,经济合作与发展组织(OECD)的成员国中,有28个国家实行免税法。为此,本文建议可以先行在长三角地区试行免税法,对境内企业持有境外企业一定数量股份而从境外分得的绝大部分股息、红利给予免税,进一步消除国际双重征税,促进资本跨国自由流动。

  2.设置税收优惠政策,实现“请进来”并鼓励“留下来”。受新冠肺炎疫情冲击,国际环境不确定因素影响,全国实际使用外资有所下降,但长三角地区却逆势增长,2020年1~4月,江苏省增长5.7%,浙江省增长8.9%,上海市增长4.1%。进一步加大吸引外资力度,可以有效刺激经济发展,并强化我国在全球产业链、供应链中的地位。可以通过设置税收优惠政策,鼓励境外投资者来华投资并持续扩大投资;还可以通过税收优惠政策,吸引高端境外人才到长三角就业、创业。在鼓励境外投资者持续在华扩大投资方面,现行企业所得税政策对境外投资者从中国境内居民企业分得的利润直接投资于鼓励类投资项目,符合一定条件的暂不征收预提所得税。未来可以进一步扩大税收优惠的力度,在长三角地区试点实施阶梯式预提所得税税收优惠,对满足一定年限的投资,设置阶梯式预提所得税优惠税率,直至全额免税,有效抑制资本外流,激发境外企业再投资热情。在吸引境外高端和紧缺人才方面,长三角地区可以借鉴粤港澳大湾区已实施的境外高端人才和紧缺人才个人所得税“税额封顶”措施,对在长三角地区工作的境外高端人才和紧缺人才缴纳的个人所得税已缴税额超过应纳税所得额15%的部分,由地方财政给予补贴,且该笔补贴免征个人所得税,吸引境外高端人才和紧缺人才“留下来”。

  (五)完善税收政策落实长三角共享发展

  长三角一体化发展的终极目标是使发展成果公平惠及区域内的人民。税收政策应在促进社会公平正义、推动公共服务便利化等方面发力。

  1.进一步扶持重点群体就业创业。就业是民生之本,是最大的民生。通过税收优惠政策扶持居民就业创业,促进社会和谐稳定是税收政策落实共享发展的一个重要方面。目前,对高校毕业生、就业困难人员、退役士兵等重点群体创业就业,可按规定限额依次扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。在当前疫情长期化、常态化的背景下,应扩大税收政策在促进就业方面的积极作用,特别是加大对市场主体的刺激力度,可采用企业吸纳新增就业给予工资、薪金的加计扣除,加大职工教育经费扣除比例等措施,减轻市场主体的用工成本,促进就业市场的稳定。

  2.进一步促进收入分配公平。自2019年起,我国个人所得税正式从分类征收模式转变为综合与分类相结合的征收模式,将同属于劳动所得性质的工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费纳入综合征收范围,通过设置统一的综合所得税率,实现劳动所得的税负公平。同时,提高个人综合所得基本费用扣除标准,增设子女教育、继续教育、大病医疗、赡养老人、住房租金或住房贷款利息六项专项附加扣除,体现了税法对民生问题的关注,切实减轻了中低收入者的负担。作为调节居民收入分配的一项重要政策工具,个人所得税未来的改革应进一步促进收入分配公平,包括逐步扩大综合所得的征税范围,可优先选择个体经济和民营经济较为发达的长三角地区作为试点地区,探索将经营所得与综合所得合并,遏制目前部分自然人利用个体工商户、合伙企业等套取不当税收利益的行为。同时,适当下调综合所得的最高边际税率并压缩个人所得税税率级次,降低对劳动所得的课税强度。另外,进一步完善和细化专项附加扣除内容,如增加与个人健康相关的商业性保险缴费的扣除,调整赡养老人专项附加扣除的适用范围,提高住房贷款利息和住房租金的扣除标准,等等。

  3.进一步推动公共服务便利化。当前人口老龄化和“二孩”政策的放宽导致人民群众对养老、托育、家政等社区家庭服务的需求日趋增加,为支持此类生活服务业的发展,现行税收政策对从事养老、托育、家政服务业企业免征增值税,并对其取得收入减按90%计入企业所得税收入总额,同时还对其用于提供服务所承受的房屋、土地免征契税,并免征使用期间的房产税、城镇土地使用税。然而,目前的养老、托育、家政的有效供给还不足以满足需求的几何级增加,由此造成的服务收费过高也使得部分服务成为一种“奢侈品”。税收政策可发挥价格杠杆的作用,在促进供给提升的同时,调控供给价格。比如,给予此类行业更多的减免优惠,对新设立的养老、托育、家政服务企业给与一定期限的所得税免税期待遇,对按照政府规定标准收费的服务企业,给予更长时间和更大幅度的所得税税收优惠。

  作者:鞠铭宫映华张双鹏(上海国家会计学院)

  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2021年第3期。)

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