借鉴韩国经验深化我国税收经济分析的思考

        税收经济分析是实现税收治理体系现代化的重要支撑。国家税务总局高度重视税收经济分析工作,在各省级税务机关和多数地市级税务机关单设税收经济分析部门,两年来,税收经济分析成果斐然,部分分析报告转化为促进经济发展的政策措施,“以税咨政”作用充分彰显。笔者有幸参加了国家税务总局组织的“2019 年领军人才学员赴韩国培训团”,学习韩国税收经济分析工作的经验做法,深受启发。
        一、韩国税收经济分析工作的主要经验做法
        (一)税收经济分析职能定位清晰。韩国税收经济分析工作层级较高,通过法律授权,并依托税收经济分析这条主线,将国家财税治理领域最重要的三大机构即国会、经济财政部、国税厅有机联合,形成高效治理合力。
        1. 税收经济分析是韩国国家治理体系的重要组成部分。国家层面的税收经济分析课题由韩国国会主持,经济财政部负责开展分析研究,国税厅本部负责提供数据支持,分析成果根据内容的不同分别向国会、总理或经济财政部反馈,形成了一个较为成熟的金字塔
型协同工作机制。
        2. 税收经济分析为韩国税收立法和税制调整提供依据。在税收政策制定过程中,经济财政部和国会均指派专门机构开展综合效应分析,对税制设计进行充分论证,确保税制设计科学合理。韩国实行税法动态修订机制,在调整税收政策时,经济财政部会主动向国税厅征求意见并给予充分尊重。国税厅则借助 NTIS(韩国国税综合管理系统),开展微观层面的税收分析,服务于税制改革决策。
    (二)税收经济分析基础保障有力。机构、数据、人才作为税收经济分析工作的三大支撑,决定着税收经济分析工作质效。
        韩国在税收经济分析基础保障上措施多、成效好。
        1. 扁平化机构设置更聚焦征管风险分析。韩国税务力量主要向基层倾斜,全国 2 万余名税务干部 77% 在基层税务所,18% 在地方厅,5% 在本厅,基层税务所主要从事税源分析管理和税务稽查,同步开展税法遵从分析。
        2. 税收信息化建设集成度高便利分析决策。韩国国税厅开发的 NTIS 将既有 30 多个应用系统全面整合于一体,并实现了与各经济管理职能部门在安全机制控制下互联互通,将 390 余类外部门数据全部整合到NTIS。巨量的数据资源为深化税收分析奠定了坚实基础,特别是跨部门的海量数据及分户核算,为全面开展风险防控分析提供了便利,极大促进了纳税遵从。
        3. 人才保障务实灵活为分析提供强力支撑。韩国国税厅实行分类分级递进式教育培训,针对当前经济发展形势和分析侧重点,专门设计分析培训项目,建立培训档案,开展量化考核,提高税务人员税收经济分析水平。由于韩国很多税收经济分析报告直接呈送国会做研究参考依据,为提高分析质量,韩国政府整合原先归属于政府各部门的研究机构统一管理,高薪招聘高层次分析专业人才,组建国家智库管理机构,由国务总理室管辖。
        (三)税收经济分析功能体系健全。
        韩国税收经济分析体系框架和我国类似,内容相近,大致涵盖经济形势分析、税收预测分析、政策效应分析和纳税遵从分析。四大分析体系互联互通,共同为国家经济决策和税收征管服务。
        1. 税收经济形势分析在制定经济政策方面发挥着重要作用。韩国税收经济形势分析职能主要由经济财政部承担。经济财政部每年都会开展宏观经济分析,并于每年底制定发布下一年度经济政策,这些年度经济政策目标又为税收政策的优化调整提供努力方向。税收经济分析在完善地方税体系方面价值彰显,特别是在地方税种及税率的调整过程中,通常都借助税收经济分析来观测和预判本地经济及产业走势,因地制宜调整本地产业税收政策,进而促进地方经济发展。
        2. 税收预测分析协同机制牢固体系完备。遵从于《政府部门组织法》的韩国税收收入预算及预测分析分工明确,经济财政部负责总体和分税种预算编制,国税厅负责预算执行和部分分税种预算编制。经济财政部在编制税收预算过程中,是以国税厅提供的数据为基础,并充分考虑国税厅提供的关于预算目标的意见建议。韩国国税厅在税收预算上采用分税种编制预算,分别采用不同理论方法进行测算,经济财政部参考国税厅结果编制总预算,在编制时期上既有短期预算,也有中长期预算。
        3.政策效应分析为税法和政策调整提供决策参考。政策实施前主要聚焦预测分析,基于充分认证分析基础上的政策效应预测分析是韩国制订或完善税收法律的主要参考依据。政策实施后的效应分析则为韩国政府调整税制提供决策支持。韩国政府建立了税法的动态修订机制,以增强税收政策和管理对新环境、新需求的适应性。在税收政策调整过程中,韩国政府特别注重宏观分析和微观分析的有机结合,为税制的优化调整提供决策服务。
        4. 纳税遵从分析提升税收征管质效。韩国国税厅设计了众多风险识别指标,并加载到 NTIS 中的遵从管理子系统中,通过分析对比涉税信息,判定纳税人纳税诚实度,并预警纳税遵从风险。对一些重要性、经常性涉税事项,通过对现金发票、信用卡、电子税金计算书等信息的实时监测分析,有针对性地实施早期警报。
        二、做好新形势下我国税收经济分析工作的思考
        (一)准确定位并积极构建现代化税收经济分析体系。新时代的税收经济分析要贯彻党的十九届四中全会精神,对标“金四系统”决策管理建设方向,坚持中国实践的特色优势,从制度、体系、能力三个层次,税收经济、税收预测、税收政策、税收遵从四大内容,统筹规划,一体建设,高标准打造现代化税收经济分析体系。 (二)完善税收经济分析机制形成分析合力。从税收形成的机理和韩国实践经验看,开展税收经济分析应采取更融合、更完善的分析机制和分析方式。一是完善纵合横联的矩阵式分析协作体系。进一步明晰各单位、各层级的分析工作职责,形成科学、高效的横向分工协作、纵向紧密联动的税收经济分析工作运行机制。二是提升税收经济分析对外话语权。进一步丰富税收经济分析工
作内容,充实税收分析力量,吸引高素质专业分析人才,适时在总局设立税收经济分析专业部门,或将税收经济分析部门优化整合为决策支持分析部门,并加强与国家智库的沟通合作,打造顶尖“税收智库”。
         (三)构建更加智能合用的信息化系统。做好税务信息化新系统的顶层设计,树立决策新理念,注重整体性,更加完善对分析决策的重视程度和整体设计,以税收现代化的高标准,构建税收分析决策系统。加强涉税数据的标准化建设,把好数据入口关。提高信息化系统集成度,从制度层面推进银行系统明细数据向税
务部门共享,推进税务部门内部系统间的整合,提供统一数据分析平台。 (四)加大税收经济分析理论方法储备。建立并完善税收收入预测分析方法,采取时间序列、指数平滑、线性回归、微观模拟等多种模型,综合开展税收收入预测研究。拓展中期税收经济形势分析,继续深入开展
现有税收经济形势分析,探索开展税收数据反映经济发展趋势的相关研究。建立健全政策评估分析链条,形成事前测算、事中跟踪、事后评估的完整链条,为政策动态调整提供依据,提升税收政策的科学性和时效性。深化明细数据风险分析,开展明细企业数据真实性的分析评估。

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